專家解讀 | 《長江保護法》的價值取向與基本原則

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），這是新中國成立以來的第一部流域性立法，不僅在我國法律體系中絕無僅有，而且橫跨環(huán)境法、行政法、經濟法等多個法律領域，是一部以解決“長江病”為導向、整合多類法律資源、綜合多種法律機制的新型立法。正確適用《長江保護法》，需要準確理解其基礎概念、價值目標和基本原則。

一、基礎概念

《長江保護法》第2條第二款對長江流域進行定義，明確了長江流域的地理位置及其所涉行政區(qū)域，體現(xiàn)了融自然流域與社會流域于一體并突出其流域性、空間性、獨立性特征的立法思想。

（一）法律上的長江流域是人類社會生態(tài)系統(tǒng)

法律上的長江流域不僅是一定范圍內的水文網(wǎng)絡，還應包括其中的人口、環(huán)境、資源、經濟、文化、政策等要素，是一個具有明確邊界和生態(tài)與社會因果關系的特殊區(qū)域。首先，長江流域是自然流域，是由分水嶺包圍的有明確邊界范圍的自然匯水區(qū)域。其次，長江流域是社會流域，水的自然流動形成了流域的生產力布局，水的質與量問題也將流域的上下游、左右岸各部分密切聯(lián)系在一起，流域環(huán)境和資源條件孕育了特色文化習俗。

長江流域體現(xiàn)自然流域與社會政治單元的協(xié)調性。自然地理上的長江流域，橫跨中國東部、中部和西部三大經濟區(qū)，許多長江干支流或湖泊是不同行政區(qū)的邊界?！堕L江保護法》采取既明確其自然地理范圍，又列舉社會政治單元的方式，綜合考慮長江流域的自然因素與人文因素，協(xié)調社會政治邊界與水文邊界的關系，盡可能實現(xiàn)長江流域自然空間與社會管理空間相吻合，使長江流域具有了豐富的法律內涵。

（二）法律上的長江流域是獨立的流域空間

長江流域法律內涵的確定，為滿足解決長江大保護所面臨的各種利益沖突的法律需求，充分體現(xiàn)“長江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征”提供了基礎，也界定了《長江保護法》的適用范圍。

長江流域是相對獨立的生態(tài)系統(tǒng)，也是一個獨立的法律單元，《長江保護法》以自然地理邊界為范圍，對流域內的人類社會生態(tài)系統(tǒng)進行專門立法，構建適用于長江流域的管理制度，為共抓大保護、不搞大開發(fā)立規(guī)矩。

長江流域是自然與經濟社會相互作用的整體?！堕L江保護法》將長江流域視為整體性的社會單元，建立全流域統(tǒng)一管理的基本體制和制度，明確解決區(qū)域之間、部門之間、區(qū)域與部門之間矛盾與沖突的法律規(guī)則，是治療長江病的中醫(yī)方案。

長江流域是以水為紐帶的人類經濟社會生活空間。《長江保護法》以解決長江流域的空間不均衡問題為核心，建立符合長江流域生態(tài)規(guī)律的法律制度體系。

二、價值目標

《長江保護法》第1條規(guī)定：“為了加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，制定本法”，為長江大保護確立了生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價值目標。

（一）生態(tài)安全是基礎價值

長江是一個獨特的生態(tài)系統(tǒng)，其系統(tǒng)的完整性與健康狀況對于長江經濟乃至全中國的生態(tài)安全具有基礎性、支撐性地位，并與經濟安全、公共安全密切相關。但今天的長江病了，并且病得還不輕。在這種情況下，只有將生態(tài)安全作為首要的基礎性價值，才能為長江經濟帶樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的最高準則。一切有害于生態(tài)安全的開發(fā)利用活動都必須受到法律的限制乃至禁止，否則，長江經濟帶將無所依托。將生態(tài)安全作為《長江保護法》的基礎性價值，既是對國家總體安全觀的貫徹，更是保障長江生態(tài)系統(tǒng)健康、完整的迫切需要。

（二）和諧共生是基本價值

長江流域是一個以河流為載體的多個層面且相互影響的復雜生態(tài)體系，為人類經濟社會活動提供多種物質條件，人們對長江的開發(fā)利用活動也涉及到水量、水質、水能、岸線、河床、航道、水生動植物等多個方面。只有把人與自然和諧共生確立為基本價值，才能既為生活用水、生產用水、生態(tài)用水建立秩序，又為上下游、左右岸的關系處理確定準則，還為不同地區(qū)、行業(yè)、部門利益協(xié)調設定程序。公平配置流域水資源，妥善進行正常狀態(tài)下的利益平衡、非正常狀態(tài)下的價值排序，協(xié)調生活用水、生產用水以及生態(tài)用水之間的關系，有利于保證長江流域生態(tài)安全，促進可持續(xù)發(fā)展。

（三）永續(xù)發(fā)展是根本價值

推動長江經濟帶發(fā)展是關系全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略決策，關系到中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。只有將永續(xù)發(fā)展確立為根本價值，將以人民為中心的理念貫穿于經濟社會發(fā)展的全過程，充分考慮長江流域不同區(qū)域的不同經濟社會發(fā)展階段、不同利益保障訴求，建立最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、資源開發(fā)利用制度，公平配置流域資源和保障權利，才能促進經濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調，實現(xiàn)長江流域的可持續(xù)發(fā)展，滿足當代人民和未來世世代代對美好生活的向往。

三、基本原則

《長江保護法》第3條規(guī)定：“長江流域經濟社會發(fā)展，應當堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護、不搞大開發(fā)；長江保護應當堅持統(tǒng)籌協(xié)調、科學規(guī)劃、創(chuàng)新驅動、系統(tǒng)治理”，充分體現(xiàn)了生態(tài)安全、和諧共生、永續(xù)發(fā)展的價值理念。

（一）“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”原則

《長江保護法》把保護和修復長江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，以法律手段推動形成“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的社會共識與自覺行動，規(guī)定了更高的保護標準、更嚴格的保護措施，加強山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復。既為生態(tài)安全劃定了“紅線”，也為遏制當前存在的破壞長江生態(tài)環(huán)境的行為設置了“高壓線”。

《長江保護法》準確把握生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的辯證統(tǒng)一關系，通過確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，為促進長江經濟帶高質量發(fā)展提供穩(wěn)定預期。專門設立“規(guī)劃與管控”一章，加強規(guī)劃管控和負面清單管理，優(yōu)化產業(yè)布局，調整產業(yè)結構，劃定生態(tài)保護紅線，倒逼產業(yè)轉型升級，破除舊動能、培育新動能，實現(xiàn)長江流域科學、有序、綠色、高質量發(fā)展。這為和諧共生設定了“綠線”，也為長江流域永續(xù)發(fā)展提供了“生命線”。

（二）“統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)治理”原則

“統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)治理”原則首先要解決的是“九龍治水”“各自為政”困局，將長江流域涉及的不同主體、不同利益訴求納入統(tǒng)一的法律制度進行調整，形成協(xié)同、協(xié)調的法律機制。為此，《長江保護法》提出國家建立長江流域協(xié)調機制并賦予其統(tǒng)籌協(xié)調職能，明確流域協(xié)調機制的參加單位及其具體職能，要求長江流域相關地方在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機制，協(xié)同推進長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，開展聯(lián)合執(zhí)法。這些規(guī)定為破除體制機制障礙、部門利益藩籬開辟了新途徑。

“統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)治理”原則還要為摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”治理模式，促進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展提供法律方法和手段。為此，建立了以空間規(guī)劃為基礎的長江流域生態(tài)規(guī)劃與保護制度體系，以保障用水安全和保護生態(tài)系統(tǒng)完整性為目標的資源保護制度體系，以全方位污染防治為核心的水污染治理體系，以多維度修復為指向的生態(tài)環(huán)境修復制度體系，以細化實施路徑為特點的綠色發(fā)展措施體系，以建立流域生態(tài)補償為重點的利益平衡機制，充分考慮長江流域生態(tài)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的關聯(lián)性、與經濟社會發(fā)展的同構性，充分考慮流域開發(fā)利用與保護管理的特殊性，保障實現(xiàn)流域治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。（作者：呂忠梅 全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任 中國法學會副會長）

原標題：《專家解讀 | 《長江保護法》的價值取向與基本原則》